Методологический подход к планированию и исполнению государственного и местных бюджетов , реализуемый с середины 2000-х годов в рамках бюджетной реформы, при котором используются методы распределения бюджетных ресурсов в согласовании с целями, задачами и функциями государства и с учётом меняющихся приоритетов государственной политики . Кроме того, в подходе предполагается контроль результативности расходования бюджетных средств путём оценки достижения количественных и качественных показателей исполнения. Однако следует различать понятия «БОР» и «программно-целевой подход» - они не совпадают по содержанию.

История развития БОР в России

Бюджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов Российской Федерации (Департамент бюджетной политики, Департамент межбюджетных отношений). В широком смысле переход к принципам БОР включает:

  • Переход в федеральных органах исполнительной власти к управлению по результатам и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (СБОР);
  • Проведение реформы межбюджетных отношений;
  • Проведение оптимизации сети бюджетных организаций;
  • Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.

Внедрение управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти осуществлялось в 2004-2006 годах в форме эксперимента.

Нормативная база БОР

Нормативная база, регулирующая введение БОР, включает:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 (ред. от 23.10.2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в том числе: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. N 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы».

Задачи БОР

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

1. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учёта, основанного на методе начислений и обеспечивающего учёт затрат по функциям и программам.

2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

3. Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

4. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.


Тема: Бюджетирование, ориентированное на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат (сокращенно БОР), - система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.
Концепция БОР постоянно эволюционирует. В каждой стране БОР имеет свои особенности, нет единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования.
В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования - проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.
Для формирования бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.
Формат проекта бюджета, который администрация региона или муниципалитета вносит в представительный орган при БОР, существенно отличается от формата бюджета, составленного по постатейному методу. Его первая часть содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными министерствами и ведомствами. Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем, в очень агрегированной форме.
В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. для максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов. При БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.
Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высоко агрегированных расходов.

Таблица 1. Сравнительная характеристика модели постатейного бюджетирования и модели БОР
Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.
Основные отличия традиционного бюджетирования, в основу которого положен постатейный метод, от БОР представлены в табл. 1.

По видам затрат в соответствии с функциональной, ведомственной, экономической классификациями бюджетных расходов («оплата труда», «покупка материалов» и т.п.) По программам или стратегическим целям, предусматривающим достижение определенных конечных результатов
Принципы планирования бюджета
При планировании главным является обоснование потребности в ресурсах, ожидаемые результаты деятельности не обосновываются. Расходные потребности устанавливаются, как правило, путем индексации величины расходов предыдущего периода Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов. Бюджетные расходы соотносятся с показателями результатов через показатели ресурсов и мероприятий, необходимых для достижения результатов
Горизонт планирования
Обычно 1 год Обычно 3 года
Свобода использования лимитов ассигнований
Получаемое финансирование разделено на целевые лимиты, каждый из которых имеет четко определенную цель. Перераспределение средств между статьями и разделами не допускается или крайне затруднено. Остатки средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года Устанавливаются долгосрочные лимиты ассигнований. Разрешается перераспределение средств между статьями расходов. Возможен перенос неиспользованных средств на следующий год и частичное использование ассигнований будущего года в текущем году
Контроль за исполнением бюджета
Преобладает внешний контроль, осуществляемый вышестоящими или специализированными ведомствами Основное внимание уделяется контролю за исполнением расходных статей бюджета
Нижние уровни управления наделяются большей ответственностью за принятие решений. Ведется мониторинг деятельности и последующий внешний финансовый аудит Контролируется не столько само расходование бюджетных средств, сколько достижение поставленных целей и задач
Организационная структура
Организационная структура государственного учреждения, как правило, формируется по функциональному принципу. Организационное деление учреждения на отделы и подразделения основано, скорее, на том, какие функции они исполняют, чем на конченых результатах и продуктах их деятельности При БОР организационная структура учреждений должна в большей степени ориентироваться на результаты деятельности учреждения. Оперативные подразделения и отделы внутри учреждений должны отвечать за конкретные результаты своей работы
Ответственность сотрудников за эффективное использование бюджетных средств
Низкий уровень делегирования ответственности. Отдельные сотрудники на различных уровнях имеют мало возможностей самостоятельно делать то, что, по их мнению, может повысить эффективность расходования бюджетных средств Высокий уровень децентрализации и делегирования полномочий. После того как организация определила важнейшие приоритеты, сформулировала соответствующие цели и выделила на них финансовые ресурсы, отдельным подразделениям внутри организации следует позволить во многом самим определять, каким образом эти цели могут быть достигнуты наилучшим образом. Отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции Усиление ответственности за результативность деятельности. Основное внимание уделяется достижению конечных (социальных) результатов (outcomes). Один из способов повышения ответственности руководителей учреждений за эффективность использования полученных средств - заключение договоров, контрактов (в том числе, индивидуальных) с руководством учреждений. В этих контрактах могут указываться целевые значения показателей деятельности того или иного учреждения, которые обязаны достичь их руководители при определенном уровне финансирования. Степень исполнения бюджета оценивается на основе данных мониторинга показателей результативности, заключений внешних независимых аудиторских компаний и т.д.

До недавнего времени самой распространенной моделью управления общественными финансами являлась модель постатейного бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели в разных странах мира продемонстрировал низкую степень ее эффективности, что приводит к низкому уровню ответственности и инициативности нижнего звена государственного управления, отсутствию заинтересованности в экономии средств.
По сравнению с моделью постатейного бюджетирования, БОР обладает целым рядом преимуществ.
Преимущества использования БОР для правительства:
    регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;
    возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;
    экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;
    возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;
    предпосылки для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
    выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ.
Преимущества использования БОР для учреждений:
    возможность самостоятельного расходования бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);
    возможность хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою деятельность;
    возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы.
Преимущества использования БОР для общества:
    бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени этих целей удается достичь и какой ценой.
Модели БОР, обладая общими фундаментальными признаками, могут существенно различаться друг от друга. В первую очередь, принято различать проблемно-ориентированную и сервисную модели БОР. Кроме того, различное значение в моделях БОР могут иметь: среднесрочное планирование, связь с мотивацией служащих, место и роль стандартизации деятельности бюджетных учреждений и органов власти, нормативное финансирование.
В Российской Федерации актуальность БОР обозначилась в связи с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).
В целях содействия реформированию региональных и муниципальных финансов Правительство Российской Федерации Постановлением № 2 от 5 января 2005 г. утвердило Положение о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
В Приложении к Положению о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов сформулированы основные направления реформирования региональных и муниципальных финансов.
Согласно этим направлениям, в ходе бюджетирования, ориентированного на результат (бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат), необходимо:
    осуществлять совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований, установленных к конечному результату;
    вести регулярный учет эффективности бюджетных расходов, в том числе, на основе опросов потребителей бюджетных услуг;
    составлять бюджетные заявки на основании альтернативных методов достижения целей в рамках бюджетирования, ориентированного на результат;
    закрепить требования количественной оценки качественных результатов;
    осуществлять переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к программно-целевому финансированию и расширению их самостоятельности в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.
В целях создания условий для обеспечения динамичного и устойчивого развития российской экономики, повышения уровня жизни населения и обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития Российской Федерации Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р утверждена Программа социально- экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.).
В указанной Программе определены основные задачи регионального развития. Одна из них, на которой необходимо сосредоточиться в среднесрочной перспективе для достижения общенациональных целей на региональном и местном уровнях независимо от уровня социально-экономического развития регионов, - это создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования и управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов частно- государственного партнерства на региональном и местном уровнях, в том числе, при создании и развитии особых экономических зон и технико-внедренческих парков.
В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. (Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р) отмечено, что функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.
В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь, по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку.
В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» возникла потребность в осуществлении независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В Российской Федерации функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального контроля. Их главной функцией является контроль за исполнением бюджета, анализ отклонений бюджета от установленных показателей, обнаружение и предотвращение нецелевого использования бюджетных средств, определение эффективности и целесообразности их расходования. В то же время контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальные контрольно-счетные органы не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
и т.д.................

Введение

Главенствующей идеей российской бюджетной реформы признано внедрение бюджетирования, ориентированного на результат.

В последние годы Правительство Российской Федерации предприняло ряд важных шагов по реорганизации бюджетного процесса в рамках полномасштабной бюджетной реформы. Принципиально новыми и приоритетными для России являются реформирование бюджетного процесса, реструктуризация бюджетного сектора и отработка механизмов повышения качества управления государственными и муниципальными финансами в рамках реализации принципов «лучших практик» и «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР). Вместе с тем бюджетная реформа находится лишь на начальной стадии и требует доведения ее до логического завершения.

При традиционном затратном финансировании все подчиняется ведомственному признаку: главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) получают ресурсы согласно очередному закону о федеральном бюджете на очередной год и плановый период, а затем доводят их в пределах лимитов бюджетных обязательств до непосредственных исполнителей (бюджетных учреждений). С одной стороны, подобный подход позволяет повысить контроль за расходуемыми средствами, повышает качество планирования. С другой стороны, очевидны и недостатки данного подхода: оперативная негибкость бюджетных инструментов, противоречия между ведомствами и программами, финансируемыми из федерального бюджета, наличие структур, не имеющих ведомственного подчинения (как, например, Российский фонд фундаментальных исследований и Российский гуманитарный научный фонд). Наличие столь очевидных недостатков привело к закреплению массы “исключений из общего правила”. В итоге единственным критерием “эффективности” использования бюджетных средств становится исполнение сметы, никак не учитывающее наличие и качество результата, достигнутого учреждением.

С 2004 года России ведется работа по переносу акцента с управления бюджетными затратами на управление результатами, подразумевающее распределение бюджетных ресурсов в зависимости от достижения администраторами бюджетных средств планируемых конечных результатов их деятельности, направленных на достижение поставленных приоритетных экономических и социальных целей государственной политики. Проведение этой работы выявило проблемные стороны этого процесса. Поэтому на данной стадии бюджетной реформы важно обобщить накопленный на сегодняшний день практический опыт.

1. Понятие бюджетирования, ориентированного на результат

.1 Суть программно-целевого метода финансирования государственных расходов

Бюджетирование, ориентированное на результат, или программно-целевой метод финансирования государственных расходов, является одним из инфраструктурных институтов государственного управления выступает альтернативой сметному бюджетированию. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) - методологический подход к планированию и исполнению государственного <#"600706.files/image001.gif">

Основное отличие казенных учреждений от бюджетных и автономных состоит в том, что только первые будут финансироваться из бюджета по “расходному принципу”, т.е. согласно бюджетной смете. Автономные и бюджетные учреждения должны получать финансовые ресурсы для оказания государственных услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Государственное (муниципальное) задание для автономного или бюджетного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Финансирование основной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания данные типы учреждений вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к их основным видам деятельности, предусмотренным учредительными документами, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

В целях достижения уставных целей автономные и бюджетные учреждения могут осуществлять иные виды деятельности, приносящие доход. При этом полученный доход поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и используется им для достижения целей, ради которых оно создано.

В отношении казенных учреждений действует иной порядок: поступления от приносящей доход деятельности поступают в соответствующий бюджет, т.е. казенное учреждение не имеет права самостоятельно распоряжаться этими средствами.

Вступившие в силу изменения в законодательство о государственных (муниципальных) учреждения еще не прошли апробации, поскольку их применение требует разработки заданий, утверждения нормативов оплаты госуслуг, предоставляемых сверх государственного (муниципального) задания, обоснования критериев оценки достигнутых результатов. Общее число учреждений, переходящих на новую систему финансирования, по данным Минфина превышает 245 000 единиц. . В отношении каждого из них (после определения типа учреждения и решения соответствующих организационных проблем) должно быть сформировано государственное (муниципальное) задание (за исключением казенных). Необходима разработка порядка выделения субсидий, нормативов оценки качества предоставления государственных услуг. Властям субъектов федерации и органов местного самоуправления требуется определить нормативы для расчета платы за предоставление услуг сверх государственного (муниципального) задания и т.д.

2. Бюджетирование, ориентированное на результат, в условиях бюджетной реформы

.1 Механизм субсидий, в условиях бюджетной реформы

В целом для решения задачи развития методов БОР и реализации положений Федерального закона № 83-ФЗ посредством механизма субсидий необходимо ответить на следующие вопросы:

1. Как трактовать понятие “субсидия”?

2. Как в данном случае будут распределяться средства бюджета (процедуры и механизмы распределения)?

Каким образом должна быть выстроена схема организации субсидирования?

Каким образом контролировать процесс субсидирования?

Определение субсидии в 2007 году было исключено из Бюджетного кодекса Российской Федерации. В ранних редакциях Бюджетного кодекса субсидия определялась в статье 6 как “бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов”.

§ ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов: “под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения” (ст. 132, п. 1 Бюджетного кодекса).

§ ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг: “субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг” (ст. 78, п. 1 Бюджетного кодекса).

В соответствии с принципами GAAP (Generally accepted accounting principles, Общепринятые принципы бухгалтерского учета) государственная субсидия - это “помощь правительства в форме передачи компании ресурсов в обмен на выполнение в прошлом или в будущем определенных условий, относящихся к ее основной деятельности. Они исключают те виды государственной помощи, которые не могут иметь обоснованного денежного выражения, и операции с правительством, которые нельзя отделить от обычных торговых операций компании”. Таким образом, субсидии юридическим лицам рассматриваются не только в качестве компенсации затрат в прошлом, но и как авансирование оговоренных мероприятий в будущем.

По Международным стандартам финансовой отчетности виды субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг классифицируются следующим образом:

§ субсидии, относящиеся к активам,

§ субсидии, относящиеся к доходу.

Субсидии, относящиеся к активам - это правительственные субсидии, основное условие предоставления которых состоит в том, что данная компания-получатель должна купить, построить или приобрести долгосрочные активы. Предоставление субсидии может сопровождаться дополнительными условиями, ограничивающими вид активов, их местонахождение или сроки их приобретения или владения. Субсидии, относящиеся к доходу - это правительственные субсидии, способствующие росту доходов или сокращению расходов.

Согласно положениям Федерального закона № 83-ФЗ механизм субсидий будет работать следующим образом.

Субсидии перечисляются в установленном порядке из федерального бюджета получателям субсидий в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на указанные цели. Перечисление субсидий получателям субсидий осуществляется в установленном порядке на счет, открытый территориальному органу Федерального казначейства в учреждении Центрального банка Российской Федерации для учета операций со средствами юридических лиц (их обособленных подразделений), не являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации получателями бюджетных средств. Полученные субсидии отражаются на лицевых счетах, открытых получателям субсидий в территориальных органах Федерального казначейства, в порядке, установленном Федеральным казначейством.

Главные распорядители бюджетных средств заключают соглашения с подведомственными учреждениями, обеспечивающими непосредственное выполнение государственных заданий по оказанию государственных услуг физическим и юридическим лицам. Соглашения определяют объем финансового обеспечения учреждений, цели, сроки, условия его предоставления, а также право ГРБС на проведение проверок соблюдения подведомственными учреждениями условий, установленных соглашениями.

Возникает вопрос о неиспользованных остатках выделенных субсидий. Это актуально не только в отношении непредвиденных расходов, но и в целом в части любых затрат. В силу целевого характера субсидий остаток средств также должен быть использован на предусмотренные цели. Однако подобная свобода действий может быть доступна только автономным учреждениям. Положениями пп. 17-18 статьи 30 Федерального закона № 83-ФЗ предусмотрено, что бюджетные учреждения также вправе неиспользованные остатки субсидий оставлять на своих счетах в Федеральном казначействе при условии их использования на установленные нужды.

Тем не менее, в переходный период (2011-2012 гг.) действует иной порядок - обязательное перечисление остатков межбюджетных трансфертов в казну (для казенных и бюджетных учреждений). Таким образом, какие-либо непредусмотренные траты в оперативном порядке могут осуществлять только те учреждения, которые располагают собственными средствами от приносящей доход деятельности. К таким учреждениям относятся только бюджетные и автономные учреждения, причем только те из них, которые ведут активную “коммерческую деятельность”. Очевидно, что заранее предусмотреть чрезвычайные обстоятельства (например, пожар, затопление, технологические аварии и т.п.) невозможно, а бюрократическая машина выделения необходимых средств работает чрезвычайно медленно. В этих условиях необходимо предусмотреть возможность создания специальных резервных фондов на уровне учреждений (для бюджетных и автономных) и на уровне учредителей (для казенных учреждений). Средства данных фондов должны формироваться с помощью регулярных отчислений, предусмотренных нормативными затратами на оказание госуслуг и содержание имущества. Создание резервов, согласно Налоговому кодексу РФ, возможно для государственных учреждений и в настоящее время.

2.2 Государственные задания и нормативный метод определения затрат

Реализация положений Федерального закона № 83-ФЗ базируется на целом комплексе методических документов. Так, разработка государственного (муниципального) задания регламентируется Приказом Минфина РФ № 136н и Минэкономразвития РФ № 526 от 29 октября 2010 г. “Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением”. В свою очередь главными распорядителями бюджетных средств устанавливается порядок разработки государственных заданий учредителями государственных (муниципальных) учреждений и доведения их до исполнителей.

Формирование государственных (муниципальных) заданий началось с определения ведомственных и базовых (отраслевых) перечней оказываемых услуг и осуществляемых работ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 02 сентября 2010 г. № 671“О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания”, помимо наименования госуслуги, категории лиц, относящихся к потребителям данной услуги, и т.п. перечень должен содержать информацию о показателе, характеризующем качество предоставленной услуги. В перечнях, утвержденных в первой половине 2011 г., далеко не всегда содержатся необходимые показатели. Данный процесс представляется ключевым в ходе реализации принципов БОР, поскольку именно критерии оценки качества услуги могут сделать новую систему финансирования учреждений по-настоящему новой и эффективной. В противном случае процесс финансирования окажется по сути прежним, а реализация принимаемых мер - нерациональной тратой бюджетных средств.

Базовый (отраслевой) перечень государственных услуг (работ), оказываемых федеральными государственными учреждениями в сфере образования и науки утвержден приказом Министерства образования и науки РФ от 13 ноября 2010 г. № 01-25/02вн. В данном перечне содержится только наименование работ, осуществляемых данными учреждениями. Иных характеристик проведения научных исследований в документе не содержится. Представляется, что впоследствии при формировании государственного задания отдельными учредителями будут разработаны показатели оценки качества выполняемых работ (в частности, научных исследований).

В настоящее же время распространены в основном количественные показатели, традиционно использующиеся в статистике науки и образования, например, количество научных сотрудников, имеющих научные степени доктора, кандидата наук; число публикаций; число аспирантов и т.п. Вместе с тем, начинают применяться индикаторы инновационной деятельности такие, как число заявок и число полученных патентов, регистрация объектов интеллектуальной собственности и т.п. Однако подобные индикаторы не могут в полной мере служить оценкой качества предоставляемых учреждениями науки и образования услуг и выполняемых работ. В том случае, если новая система финансирования станет опираться на “традиционные” показатели результатов научной и образовательной деятельности, вся сфера может оказаться под угрозой застоя. В первую очередь это касается фундаментальных исследований, практическая результативность которых может реализоваться далеко не сразу. Именно поэтому финансирование фундаментальных исследований должно оставаться государственным приоритетом.

Еще одним важным аспектом новой схемы деятельности государственных (муниципальных) учреждений является определение нормативных затрат на оказание государственных услуг и содержание имущества учреждений. Именно с учетом утверждаемых нормативов должны определяться объемы субсидий, выделяемых из бюджета на финансирование деятельности учреждений, в том числе в системе государственных академий наук (согласно статье 78.1 Бюджетного кодекса РФ).

Нормативные затраты определяются учредителями государственных (муниципальных) учреждений по группе учреждений или по отдельным учреждениям согласно методическим рекомендациям, утвержденным Приказом Минфина РФ № 137н и Минэкономразвития РФ № 527 от 29 октября 2010 г. “О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений”. Согласно данному документу расчет нормативов может производиться следующими методами:

§ нормативным;

§ структурным;

Нормативный метод требует расчета и утверждения нормативов затрат на осуществление государственной услуги в натуральных показателях. Подобные нормативы могут быть уже утверждены иными нормативными актами, в ином случае учредитель вводит собственные нормативы затрат в натуральных показателях.

Использование структурного метода предполагает расчет нормативов пропорционально выбранному основанию (например, затратам на оплату труда и начислениям на выплаты по оплате труда персонала, участвующего непосредственно в оказании государственной услуги; численности персонала, непосредственно участвующего в оказании государственной услуги; площади помещения, используемого для оказания государственной услуги и др.).

Экспертным методом определяются нормативные затраты в разрезе каждой из групп затрат на осуществление государственной услуги (например, эксперт может оценить долю каждой группы затрат (например, трудозатрат) в общем объеме затрат, необходимых для оказания государственной услуги и др.).

Нормативный метод определения затрат является весьма распространенным способом контроля и повышения эффективности расходов. Он широко применяется коммерческими фирмами при определении цен на производимую продукцию (оказываемые работы, осуществляемые услуги). Основным преимуществом данного метода является то, что он позволяет четко контролировать расходование ресурсов, соблюдение технико-технологической и производственной дисциплины. Сопоставление фактических и нормативных затрат служит действенным средством выявления внешних и внутренних резервов экономии.

Например, согласно последней редакции Налогового кодекса РФ (статья 262) к затратам (расходам) на научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки относятся:

) суммы амортизации по основным средствам и нематериальным активам (за исключением зданий и сооружений), используемым для выполнения научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок, начисленные в соответствии с настоящей главой за период, определяемый как количество полных календарных месяцев, в течение которых указанные основные средства и нематериальные активы использовались исключительно для выполнения научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок;

) суммы расходов на оплату труда работников, участвующих в выполнении научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок за период выполнения этими работниками научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок;

) материальные расходы, непосредственно связанные с выполнением научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок;

) другие расходы, непосредственно связанные с выполнением научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок, в сумме не более 75 процентов суммы расходов на оплату труда, указанных в пункте 2;

) стоимость работ по договорам на выполнение научно-исследовательских работ, договорам на выполнение опытно-конструкторских и технологических работ - для налогоплательщика, выступающего в качестве заказчика научных исследований и (или) опытно-конструкторских разработок;

) отчисления на формирование фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, созданных в соответствии с Федеральным законом “О науке и государственной научно-технической политике”, в сумме не более 1,5 процента доходов от реализации, определяемых в соответствии со статьей 249 НК РФ.

Поскольку нормативы затрат определяются технологией (способом) производства и применяются к группе стандартизированной продукции (работ, услуг), нормативный метод не позволяет учесть непредвиденные расходы, производство уникальных товаров, оказание работ, услуг, возникших под влиянием стихийно зародившегося спроса и по этой причине нестандартизированных.

Оказание государственных услуг жестко регламентировано, стандарты их оказания могут и должны быть разработаны и утверждены (что закреплено Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”). В этой связи использование нормативного метода представляется необходимым и достаточным.

Вместе с тем, основным фактором действенности этого метода станет качество и обоснованность применяемых нормативов. В переходный период допускается расчет нормативов “обратным методом”, то есть основываясь на данных предшествующей бюджетной сметы. Использование сметы вполне оправдано и в последующем - при пересмотре и корректировке действующих нормативов - однако эта практика не должна воспроизводиться в качестве основного метода определения нормативов. В противном случае, задача пересмотра структуры затрат в целях выявления экономии, что является непременным условием БОР, не будет решена.

2.3 Механизм налогообложения в условиях бюджетной реформы

Решению задачи повышения эффективности бюджетных расходов, как представляется, не должны противоречить остальные элементы системы государственных финансов и, в частности, налогообложение. Изменения в системе финансирования государственных (муниципальных) учреждений не могли в определенной степени не отразиться на порядке их налогообложения. Рассмотрим, какие изменения произошли в этой области и к каким последствиям для нового механизма финансирования государственных (муниципальных) учреждений они могут привести.

Подавляющая часть изменений, внесенных согласно Федеральному закону № 83-ФЗ в Налоговый кодекс РФ, относятся к казенным учреждениям. Наиболее значимые корректировки касаются уточнений перечня доходов и расходов, не принимаемых для целей налогообложения. В частности, в новой редакции статьи 251 НК РФ к средствам целевого финансирования, не включаемым в налоговую базу по налогу на прибыль, отнесены доходы в виде лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), доведенных в установленном порядке до казенных учреждений, а также в виде субсидий, предоставленных бюджетным и автономным учреждениям. Также не подлежат включению в налоговую базу и доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций.

Соответственно, статья 270 НК РФ была дополнена положением, согласно которому к расходам, не учитываемым в целях налогообложения по налогу на прибыль, относятся расходы казенных учреждений в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций, в том числе с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

В статью 286 НК РФ было внесено дополнение, согласно которому автономные учреждения, наряду с бюджетными, получили право уплачивать налог на прибыль ежеквартальными авансовыми платежами (а не ежемесячными, как подавляющее большинство налогоплательщиков).

Отменена статья 321.1 НК РФ, регулировавшая особенности ведения налогового учета бюджетными учреждениями, т.к. в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 г. № 10-П положения ст. 321.1 были признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они в не отвечали требованиям исполнения государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования обязанности по уплате налога на прибыль организаций с доходов от сдачи в аренду переданного им в оперативное управление федерального имущества.

Следует подчеркнуть, что с отменой данной статьи фактически утрачена норма, согласно которой бюджетные учреждения были вправе распределять общехозяйственный расходы пропорционально доле доходов от предпринимательской деятельности. Позиция контрольных органов (ФНС, Минфина) всегда оставалась такой, что расходы бюджетного учреждения на заработную плату административно-управленческого персонала (включая взносы на социальное страхование), коммунальные услуги, услуги связи, а также транспортные расходы должны производиться за счет целевых средств, поскольку их распределение между некоммерческой и коммерческой деятельностью налоговым законодательством не предусмотрено. Однако судебная позиция в этом вопросе была весьма неоднозначной, что позволяло бюджетным учреждениям отстаивать свои права. Теперь же в Налоговом кодексе нет ни одного прямого указания на возможность учреждений распределять общехозяйственные расходы, сокращая таким образом налоговую базу по прибыли от предпринимательской деятельности.

Несмотря на то, что все виды государственных (муниципальных) учреждений организуются в форме некоммерческих организаций, режимы налогообложения для них несколько различаются. Так, казенные учреждения освобождаются от уплаты государственной пошлины, установленной главой 25.3 НК РФ (изменения в статье 333.35 НК РФ). Казенные и бюджетные учреждения не вправе применять упрощенную систему налогообложения (УСН). Однако для автономных учреждений возможность применения УСН сохраняется (изменение в статье 346.12 НК РФ).

В этой связи следует отметить, что в конце 2010 г. были приняты изменения в ст. 346.12 НК РФ, устанавливающие право на применение УСН организациям, в которых доля участия других организаций составляет более 25%, если такие организации учреждены бюджетными научными учреждениями, высшими учебными заведениями, являющимися бюджетными образовательными учреждениями, или научными учреждениями и вузами, созданными государственными академиями наук, и если деятельность указанных организаций заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат данным научным учреждениям и высшим учебным заведениям.

.4 Перспективы развития бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях бюджетной реформы

Применение методов бюджетирования, ориентированного на результат, является одним из центральных направлений реформы бюджетного процесса, начатой в 2004 г. и имеющей своей целью повышение эффективности бюджетных расходов. К настоящему времени все больший объем расходов федерального бюджета реализуется в форме федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ, которые напрямую связаны с БОР. Однако в развитии методов БОР остается немало нерешенных до конца проблем, где распределение бюджетных средств осуществляют несколько субъектов бюджетного планирования и около двух десятков подведомственных им главных распорядителей бюджетных средств (как федеральных органов исполнительной власти - агентств и служб, так и органов управления государственными внебюджетными фондами и наиболее значимых учреждений науки и образования). Недостаточна внутренняя взаимосвязанность целей и задач политики в этой области, имеются изъяны в системе показателей и их информационной обеспеченности, существуют проблемы с организацией процессов бюджетного планирования и управления.

Каковы же основные проблемы при реализации БОР в современных политических и экономических условиях и пути их решения?

Для обеспечения прозрачности информации о деятельности органов государственной власти, как одного из основополагающих принципов БОР, требуется прозрачная информационная система, позволяющая отслеживать и оценивать выполнение программ и деятельность министерств на основе точных, достоверных, оперативно собранных данных. Доступ через Интернет и иные информационные каналы к детальным отчетам об использовании бюджетных средств, который сейчас невозможен, должен быть открыт всем заинтересованным лицам и организациям. Только такая открытость и прозрачность, а не просто внедрение формальных числовых критериев и отчетов ведомств по ним, позволит реально перейти к новому бюджетному порядку.

Реестр расходных обязательств, в качестве инструмента БОР, гарантирует финансовое обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и планируемыми результатами деятельности органов исполнительной власти. Однако в России на практике до конца не реализуется принцип безусловного исполнения действующих расходных обязательств, ряд из которых остается недооцененным. Принятие новых расходных обязательств должно сопровождаться расчетами средств, требуемых для их исполнения не только в очередном году и плановом периоде, но и за его пределами. Выделение бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств не регулируется положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, что является существенным недостатком и требует незамедлительного исправления.

В краткосрочном периоде необходимо принятие дополнительных мер для обеспечения в кризисных условиях достижения намеченных социальных и экономических целей развития: детальный оперативный анализ фактического состояния дел участников бюджетного процесса на уровне министерств и ведомств для выявления возможного перераспределения бюджетных ресурсов между объектами финансирования; финансовый как общегосударственный, так и ведомственный контроль за целевым, эффективным и результативным использованием бюджетных средств; по итогам аудита эффективности изыскивать возможности и разрабатывать мероприятия по повышению результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В перечень видов программ по признаку их статуса рационально разграничить целевые программы по характеру потребностей на обычные и чрезвычайные. Метод бюджетирования, ориентированного на результат, ставит перед бюджетным процессом ряд проблем по разработке и внедрению в действующую практику новых приемов и способов проведения контрольных операций. Наряду с аудитом эффективности, в обновленный бюджетный процесс необходимо внедрить такую форму контроля, как мониторинг, который дает возможность проследить процесс распределения и использования бюджетных средств в текущем режиме и выявить эффективность и результативность их расходования с целью своевременного устранения возникающих недостатков, диспропорций в использовании бюджетных ресурсов и внести надлежащие коррективы по устранению этих недостатков. Для проведения мониторинга и аудита эффективности необходимо разработать прочную правовую основу, критериальные показатели деятельности бюджетополучателей, обширное постоянно обновляемое методическое обеспечение.

Кроме того, для дальнейшего развития идеи бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо на региональном уровне осуществить работу в следующих направлениях: обеспечить дополнительное нормативно-правовое регулирование на федеральном и субфедеральном уровнях; осуществить рационализацию расходов бюджета, сократить неэффективные государственные (муниципальные) обязательства и расходов, создать действенную систему управления государственными финансами; автоматизировать бюджетный процесс; распространить опыт регионов, успешно применяющих БОР, по повышению профессионального уровня работников исполнительных органов власти на другие регионы.

Список литературы

1. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений”.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 310-ФЗ “О внесении изменения в статью 346.12 части второй Налогового кодекса Российской Федерации”.

Тамбовцев В., Шаститко А.. Работоспособность бюджетирования, ориентированного на результат // Экономическая политика. 2006. № 3.

Нужно отметить, что мысль о том, что нужно что-то менять в системе бюджетного планирование появилась давно. Еще в 2000 году в своем бюджетном послание к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Борис Николаевич Ельцин указал на то, что "В основу расходной части бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется безусловно обеспечить бюджетными ассигнованиями.Параллельно следует готовиться к поэтапному введению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предполагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов». Но первые шаги были сделаны только в 2004 году с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 « О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Так что же такое бюджетирование, ориентированное на результат?

Заместитель Министра финансов Российской Федерации Алексей Михайлович Лавров дает следующее определение данному понятию: "Бюджетирование, ориентированное на результат - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств" Лавров А. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы. - Финансы, 2004, №3, с. 9.

Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат по своей сути является гибким методом распределения ресурсов с учетом значимости проблем текущего финансового периода.

Модель бюджетирования, ориентированного на результат принципиально отличается от своей предшественницы - модели постатейного планирования.

Расширился горизонт планирования с 1 года до 3х лет, распределение бюджетных ассигнований происходит в рамках программ или стратегических целей, предусматривающих достижение конечного результата, а не по видам затрат, основой для планирования расходов является обоснование приоритетов и ожидаемых конечных результатов, а не величина расходов предыдущего периода.

Также модель бюджетирования, ориентированного на результат дает больше свободы участникам бюджетного процесса, устанавливая долгосрочные бюджетные ассигнования, что позволяет перераспределять ресурсы с учетом значимости проблем текущего финансового года.

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, включает следующие основные задачи Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат//Вопросы экономики.2005.№2.С. 4-22:

  • · Приведение бюджетной классификации Российской Федерации в соответствии с международными стандартами, интеграция планов счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений, с бюджетной классификацией;
  • · Аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств в целях упорядочивания процедур составления и рассмотрения бюджета: в случае если отсутствует решение об отмене или приостановлении действующего расходного обязательства, оно подлежит включению в расходную часть соответствующего бюджета. Новые расходные обязательства могут быть установлены только при условии наличия финансовых возможностей на весь период их действия и обязательной оценки их ожидаемой эффективности;
  • · Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации;
  • · Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности;
  • · Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов;
  • · Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Помимо этого, бюджетирование, ориентированное на результат наделяет нижние уровни управления большей ответственностью за принятие решений. При этом в рамках контроля большее внимание уделяется достигнутым результатам, чем израсходованным средствам. Таким образом бюджетирование, ориентированное на результат предполагает планирования деятельности органов публичной власти, отталкиваясь от постулата, что цель деятельности - достижение заданных результатов, имеющих социальное значение.

Такие результаты могут быть достигнуты только в случае заинтересованности и вовлеченности всех участников бюджетного процесса, а это достижимо только при условии наличия для них стимулов для этого.

Так же стоит отметить, что внедрение системы такой системы бюджетного планирования в практику предполагает создание единой системы целеполагания и и системы мониторинга целевых показателей исполнения планов, контроля и оценки результатов, которые должны будут охватывать все сферы деятельности органов государственной власти, что на выходе, должно быть обеспечить возможность органам власти на уровне субъекта и муниципальном уровне экономически обосновано распределять бюджетные ассигнования, а также направлять ресурсы на решение приоритетных задач.

Для достижения поставленных задач, бюджетирование, ориентированное на результат использует следующие инструменты, которые можно условно разделить на 2 группы:

· Инструменты целеполагания и планирования (целевые программы, доклады:

ь Целевые программы;

ь Доклады о результатах и основных направлениях деятельности;

ь Обоснование бюджетных ассигнований;

· Инструменты реализации установленных целей и задач:

ь Реестры расходных обязательств;

ь Государственные задания. Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне / Под ред.

А.М. Лаврова. - М.: Издательство «Весь Мир», 2003.

Целевые программы делятся на государственные, федеральные, региональные и муниципальные и ведомственные.

Распоряжением Правительства от 30 июня 2010 г. № 1101-р « Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года» установлено следующее определение понятия « государственная программа». Государственная программа Российской Федерации - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.

Государственные программы разрабатываются с учетом следующих принципов:

  • · Установление измеримых результатов;
  • · Охват всех сфер деятельности органов исполнительной власти;
  • · Интеграция финансовых и нормативных инструментов для достижения поставленных целей;
  • · Проведение регулярной оценки эффективности исполнения государственных программ.

Требования к разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ закреплены в постановление Правительства Российской Федерации от 2 июля 2010 г. № 588 « Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Федеральные целевые программы - пионеры бюджетирования, ориентированного на результат.

Федеральная целевая программа - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и требующих государственной поддержки постановление Правительства Российской Федерации от 2 июля 2010 г. № 588 « Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Основные принципы разработки и реализации федеральных целевых программ были закреплены еще в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ « О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02 июля 2010 г. № 588 Федеральные целевые программы включаются в состав государственных программ.

Ведомственная целевая программа , в связи с принятием постановления Правительства РФ частью подпрограммы государственной программы, и представляет собой комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной задачи, описываемой измеряемыми целевыми индикаторы. Утверждается главных распорядителем средств бюджета.

Региональная (муниципальная) программа - это согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других целевых мероприятий, реализуемых при поддержке государства. Они обеспечивают эффективное решение задач общенационального, межтерриториального или важного регионального значения в области экономического, научно-технического, социально-культурного и (или) экологического развития региона -- субъекта Российской Федерации, экономического района, зоны, города и т. д.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности представляет собой документ стратегического планирования, характеризующий результаты деятельности субъекта бюджетного планирования за отчетный период и план мероприятий на среднесрочную перспективу, призванный повысить прозрачность деятельности органов исполнительной власти и усилить общественный контроль за ними.

Принципы и правила подготовки данных докладов законодательно закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности отличается от всех других инструментов тем, что позволяет увязать содержательные аспекты деятельности главных распорядителей бюджетных средств с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования, благодаря тому, что включает в себя все основные параметры деятельности соответствующего подразделения органа власти в отчетном году и плановом периоде, структуру и направления использования выделенных ему средств.

Реестр расходных обязательств представляет собой используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Бюджетный кодекс Российской Федерации. ст.87.

Ведение реестра расходных обязательств носит обязательный характер, а порядок ведения утверждается для Российской Федерации - Правительством Российской Федерации, для субъекта Российской Федерации - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, для муниципального образования - местной администрацией муниципального образования.

Реестр расходных обязательств как инструмент бюджетного планирования появился в 2007 году после законодательного закрепления в Бюджетном кодексе соответствующего понятийного аппарат.

Реестр расходных обязательств уже зарекомендовал себя как эффективный инструмент бюджетного планирования, позволяющий установить соответствие расходных обязательств полномочиям и функциям органов государственной власти, и используется при составлении бюджетов всех уровней.

Согласно положениям статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации обоснование бюджетных ассигнований - документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) Бюджетный кодекс Российской Федерации. ст.6..

Порядок формирования обоснования бюджетных ассигнований ежегодно утверждается Министерством финансов Российской Федерации в виде Методических рекомендаций по составлению обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета на текущей год и плановый период.

Обоснование происходит на уровне целевых статей и видов расходов на среднесрочную перспективу с указанием основных факторов, влияющих на их планируемое измерение.

Согласно положениям статьи 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, государственное задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. Бюджетный кодекс Российской Федерации.ст.6.

Государственное задание будет более подробно рассмотрено в следующей главе данной работы, сейчас бы я хотела заострить свое внимание на взаимосвязи между государственным заданием и другими методами бюджетного планирования, для определения места государственного задания в системе бюджетного планирования.

Внедрение БОР может осуществляться в различных формах в зависимости от специфики муниципального образования, имеющегося кадрового потенциала, сложившихся управленческих традиций. На федеральном уровне на настоящий момент выработан целый набор инструментов реализации БОР, который может использоваться в муниципальной управленческой практике. К их числу относятся:

  • целевые программы;
  • доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОН-

    • Ды);
    • обоснования бюджетных ассигнований (ОБАСы);
    • муниципальные задания;
    • реестр расходных обязательств.
    Целевые программы делятся на два вида:
    • долгосрочные целевые программы;
    • ведомственные целевые программы.
    Применительно к долгосрочным целевым программам установлены следующие процедуры:
    • долгосрочные целевые программы утверждаются местной администрацией;
    • долгосрочные целевые программы должны быть утверждены не позднее одного месяца до дня внесения проекта решения о соответствующем бюджете в законодательный орган;
    • объем бюджетных ассигнований на их реализацию утверждается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье бюджетных расходов;
    • по каждой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации, по результатам которой может быть принято решение о сокращении финансирования либо о досрочном прекращении реализации отдельных программ.
    Что касается ведомственных целевых программ, то их регулирование в БК РФ носит самый общий характер - установлено, что разработка, утверждение и реализация этих программ осуществляются и порядке, установленном Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ либо местной администрацией соответственно.
    Выделяются два вида ведомственных целевых программ: утверждаемая ведомственная целевая программа (целевая программа ведомства) и аналитическая ведомственная целевая программа.
    Целевая программа ведомства должна содержать:
    • паспорт программы согласно установленной форме;
    • характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;
    • основные цели и задачи программы;
    • описание ожидаемых результатов и целевых индикаторов реализации программы;
    • перечень и описание программных мероприятий;
    • срок реализации программы;
    • описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;
    • оценку эффективности расходования бюджетных средств;
    • методику оценки эффективности программы;
    • обоснование потребностей в необходимых ресурсах;
    • описание системы управления реализацией программы.
    Применительно к аналитической программе ведомства необходимо указать:
    • цели программы, описание целевых индикаторов с количественными показателями решения конкретной тактической задачи по годам;
    • обоснование объемов и состава расходов средств, выделяемых из бюджета на реализацию программы.
    Планирование ассигнований на реализацию муниципальных целевых программ должно осуществляться по следующим правилам. Новые программы должны рассматриваться в качестве принимаемых расходных обязательств, объем их финансирования должен определяться одновременно с планированием ассигнований на иные принимаемые обязательства (например, новые инвестиционные проекты), т.е. в процессе утверждения перспективного финансового плана. Объем финансирования программ, начатых в текущем или предыдущие годы, в целях обеспечения стабильности их финансирования должен определяться в составе бюджета действующих обязательств.
    Утверждение муниципальных целевых программ необходимо осуществлять либо в соответствии с действующим порядком, т.е. нормативным правовым актом местной администрации, либо, что более предпочтительно в целях повышения их статуса, представительным органом муниципального образования.
    Для методического руководства процессом подготовки и оценки муниципальных целевых программ необходимо создание комиссии местной администрации по повышению результативности бюджетных расходов. В состав комиссии кроме руководителей главных распорядителей бюджетных средств должны входить депутаты, представители территориальных подразделений региональных органов государственной власти, независимые эксперты и представители общественности. Председателем комиссии должен быть глава муниципального образования либо его заместитель.
    Доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) - это документ, позволяющий в систематизированном виде увязать цели, задачи и показатели результативности деятельности субъекта бюджетного планирования на среднесрочный период и выделяемые ему бюджетные ассигнования.
    В соответствии с принятыми на федеральном уровне методическими документами ДРОНД должен включать в себя следующие разделы, характеризующие деятельность субъекта бюджетного планирования:
    • цели, задачи и показатели деятельности;
    • расходные обязательства и формирование доходов;
    • бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;
    • распределение расходов по целям, задачам и программам;
    • результативность бюджетных расходов.
    Обоснования бюджетных ассигнований определяются как документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). ОБАС должен носить более конкретный характер, чем ДРОНД в том виде, в каком он отвечает требованиям методических документов, принятых на федеральном уровне. В частности, он должен раскрывать результативность бюджетных расходов в первую очередь с точки зрения показателей непосредственных, а не конечных результатов.
    Муниципальные задания являются обязательными к применению муниципальными образованиями с 2009 г. Муниципальное задание должно влиять на финансирование бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций, осуществляющих предоставление бюджетных услуг. Муниципальные задания устанавливают требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг. В соответствии с БК РФ муниципальное задание должно содержать:
    • выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения муниципального задания;
    • определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющих - ся потребителями соответствующих услуг;
    • показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам муниципальных услуг;
    • порядок оказания муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам;
    • предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;
    • порядок контроля за исполнением муниципального задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
    • требования к отчетности об исполнении муниципального задания.
    Наряду с инструментами, которые можно непосредственно отнести к механизмам реализации БОР, ряд предусмотренных на федеральном уровне реформ создают наиболее благоприятные условия для внедрения результативноориентированного бюджетирования, хотя и не могут быть отнесены к его формам. К наиболее важным предпосылкам внедрения БОР на местном уровне можно отнести следующие:
    • раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;
    • формирование реестра расходных обязательств;
    • внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг;
    • наличие программы социально-экономического развития муниципального образования.
    Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств не предполагает в обязательном порядке реализацию результативноориентированного бюджетирования, поскольку и тот, и другой процесс могут осуществляться традиционными методами, без учета результативности осуществления расходов. В то же время принципиальные шаги по повышению результативности расходов связаны в первую очередь с выделением бюджетных ассигнований из бюджета принимаемых обязательств. Именно за данные средства может осуществляться конкуренция между субъектами бюджетного планирования, создавая стимулы к росту результативности и эффективности бюджетных расходов.
    Формирование реестра расходных обязательств также не является элементом БОР, поскольку предполагает обеспечение нормативно-правового закрепления расходов бюджетов, а не их целевой направленности. Однако этот инструмент необходим для раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств, так как именно на основе реестра осуществляется планирование действующих обязательств.
    Внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг предполагает переход к нормативно-целевому финансированию, субсидированию потребителей и т.п.
    Переход к БОР предполагает перенос акцента с содержания бюджетных учреждений на предоставление бюджетных услуг. Тем самым эффективность данного перехода во многом зависит от того, как будут выстроены отношения с поставщиками услуг, в частности от используемых подходов к их финансированию. Применение методов финансирования, альтернативных сметному, создает предпосылки для ориентации поставщиков услуг на потребителя, а также для конкуренции между различными поставщиками услуг. Сами по себе новые методы финансирования могут применяться и при отсутствии целепо- лагания на уровне субъектов бюджетного планирования и других элементов БОР. Однако они создают предпосылки для обеспечения ориентации на результат поставщиков бюджетных услуг в том случае, если механизмы БОР внедряются на уровне субъектов бюджетного планирования.
    Программа социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу должна отражать:
    • результаты деятельности местной администрации в отчетном периоде;
    • цели и задачи местной администрации в текущем и среднесрочном периодах и планируемые значения показателей их реализации в плановом периоде;
    • комплекс мер по достижению целей деятельности местной администрации.
    Перечень плановых документов местной администрации необходимо также дополнить Стратегией социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочную перспективу, охватывающей 10-летний период. Необходимость отдельного от среднесрочного долгосрочного планирования обусловлена двумя факторами. Во-первых, тем, что последствия многих текущих мероприятии местной администрации не могут выявиться в среднесрочном периоде. Мероприятия, которые оправданы в среднесрочной перспективе, могут быть сопряжены с негативными эффектами в долгосрочной, и наоборот. Во- вторых, тем, что удлинение горизонта планирования повышает вероятность ошибок в прогнозе, а потому долгосрочное планирование бессмысленно осуществлять на том же уровне конкретизации, что и среднесрочное. В этой связи стратегия социально-экономического развития должна составляться в более общем формате по сравнению с Программой социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.